Arrêt Blanco -L2
T.C., 8 février 1873, Blanco - Conclusions de David
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Arrêt
Tribunal des conflits
statuant
au contentieux
N° 00012
Publié au Recueil Lebon
M. Mercier, Rapporteur
M. David, Commissaire du gouvernement
statuant
au contentieux
N° 00012
Publié au Recueil Lebon
M. Mercier, Rapporteur
M. David, Commissaire du gouvernement
Lecture du 8 février 1873
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu l'exploit introductif d'instance, du 24 janvier 1872, par lequel Jean Blanco a fait assigner, devant le tribunal civil de Bordeaux, l'Etat, en la personne du préfet de la Gironde, Adolphe Jean, Henri Bertrand, Pierre Monet et Jean Vignerie, employés à la manufacture des tabacs, à Bordeaux, pour, attendu que, le 3 novembre 1871, sa fille Agnès Blanco, âgée de cinq ans et demi, passait sur la voie publique devant l'entrepôt des tabacs, lorsqu'un wagon poussé de l'intérieur par les employés susnommés, la renversa et lui passa sur la cuisse, dont elle a dû subir l'amputation ; que cet accident est imputable à la faute desdits employés, s'ouïr condamner, solidairement, lesdits employés comme co-auteurs de l'accident et l'Etat comme civilement responsable du fait de ses employés, à lui payer la somme de 40,000 francs à titre d'indemnité ;
Vu le déclinatoire proposé par le préfet de la Gironde, le 29 avril 1872 ; Vu le jugement rendu, le 17 juillet 1872, par le tribunal civil de Bordeaux, qui rejette le déclinatoire et retient la connaissance de la cause, tant à l'encontre de l'Etat qu'à l'encontre des employés susnommés ;
Vu l'arrêté de conflit pris par le préfet de la Gironde, le 22 du même mois, revendiquant pour l'autorité administrative la connaissance de l'action en responsabilité intentée par Blanco contre l'Etat, et motivé : 1° sur la nécessité d'apprécier la part de responsabilité incombant aux agents de l'Etat selon les règles variables dans chaque branche des services publics ; 2° sur l'interdiction pour les tribunaux ordinaires de connaître des demandes tendant à constituer l'Etat débiteur, ainsi qu'il résulte des lois des 22 décembre 1789, 18 juillet, 8 août 1790, du décret du 26 septembre 1793 et de l'arrêté du Directoire du 2 germinal an 5 ;
Vu le jugement du tribunal civil de Bordeaux, en date du 24 juillet 1872, qui surseoit à statuer sur la demande ;
Vu les lois des 16-24 août 1790 et du 16 fructidor an 3 ;
Vu l'ordonnance du 1er juin 1828 et la loi du 24 mai 1872 ;
Considérant que l'action intentée par le sieur Blanco contre le préfet du département de la Gironde, représentant l'Etat, a pour objet de faire déclarer l'Etat civilement responsable, par application des articles 1382, 1383 et 1384 du Code civil, du dommage résultant de la blessure que sa fille aurait éprouvée par le fait d'ouvriers employés par l'administration des tabacs ;
Considérant que la responsabilité, qui peut incomber à l'Etat, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier ;
Que cette responsabilité n'est ni générale, ni absolue ; qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés ;
Que, dès lors, aux termes des lois ci-dessus visées, l'autorité administrative est seule compétente pour en connaître ;
DECIDE :
Article 1er : L'arrêté de conflit en date du 22 juillet 1872 est confirmé.
Article 2 : Sont considérés comme non avenus, en ce qui concerne l'Etat, l'exploit introductif d'instance du 24 janvier 1872 et le jugement du tribunal civil de Bordeaux du 17 juillet de la même année.
Article 3 : Transmission de la décision au garde des sceaux pour l'exécution.
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Conclusions du commissaire du gouvernement David
sur T.C., 8 février 1873, Blanco
Le fait qui a donné lieu à ce conflit est aussi simple qu’il est triste ; une enfant de cinq ans, Agnès Blanco, a été renversée et grièvement blessée par un wagonnet chargé de tabacs que conduisaient quatre ouvriers de la manufacture des tabacs de Bacalan, à Bordeaux, à travers la rue qui sépare le magasin du hangar de cet établissement.
Le père de l’enfant a intenté, devant le tribunal civil de Bordeaux, en vertu des articles 1382 et suivants, une action qui était dirigée tout à la fois contre les quatre ouvriers comme coauteurs de la blessure causée à sa fille, et contre l’Etat comme civilement responsable de l’imprudence de ses préposés.
Cette action tendait à faire condamner les ouvriers et l’Etat solidairement à lui payer une indemnité de 40 000 francs. Le mémoire en déclinatoire du préfet de la Gironde déniait toute compétence au tribunal pour connaître de l’instance, tant à l’égard des ouvriers qu’à l’égard de l’Etat.
Le jugement du tribunal civil, en date du 17 juillet 1872, ayant repoussé sur ces deux points le déclinatoire, l’arrêté de conflit qui vous est soumis n’a revendiqué la connaissance de l’action, pour l’autorité administrative qu’en tant qu’elle était dirigée contre l’Etat, laissant sans conteste à l’autorité judiciaire le droit de connaître du débat entre le sieur Blanco et les ouvriers.
Le conflit étant réduit à ces termes, la question qu’il soulève est celle de savoir quelle est des deux autorités administrative et judiciaire, celle qui a compétence générale pour connaître des actions en dommages-intérêts formées par les particuliers contre l’Etat, comme civilement responsable des fautes personnelles de ses agents dans les divers services publics, alors que les lois spéciales à ces services n’ont pas pris soin de régler cette responsabilité et de désigner celle des deux autorités qui serait chargée de l’apprécier.
Cette question a été l’objet d’une dissidence constante entre la Cour de cassation et le Conseil d’Etat, qui, dans les deux sens opposés, ont montré une égale fermeté à maintenir leur doctrine respective.
Avant d’aborder la discussion, il importe de préciser le point auquel paraît se réduire désormais la controverse.
La Cour de cassation reconnaît, avec le Conseil d’Etat, que nos lois constitutives de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire, (Lois des 22 décembre 1789-8 janvier 1790 (sect. 3, article 7), des 16-24 août 1790 (titre 2, article 13), du 16 fructidor an III), interdisent à l’autorité judiciaire tout examen, toute critique, soit des règlements administratifs, des ordres et instructions compétemment donnés par l’administration à ses agents, soit de l’omission de ces diverses mesures.
Elle admet donc que les tribunaux civils sont incompétents pour connaître des demandes formées contre l’Etat par les particuliers, à l’effet d’obtenir la réparation de dommages qui seraient résultés pour eux, soit de l’exécution des règlements et autres actes de l’autorité administrative, soit de l’omission des mesures que la prudence aurait pu commander à cette autorité, et qu’ils lui reprocheraient, de n’avoir pas prises (arrêt du 3 juin 1840, de Rotrou). Sur ce premier point, il ne saurait donc y avoir de difficulté.
Mais il n’en est pas de même des actions en dommages-intérêts formées contre l’Etat par les particuliers, lorsqu’elles sont fondées, non plus sur l’exécution ou sur l’omission de certaines mesures administratives, mais bien sur des fautes ou négligences personnelles aux agents de l’Etat dans l’emploi auquel ils sont préposés. Dans ce cas, quelle est l’autorité compétente pour statuer sur le fond du débat ?
C’est sur ce point qu’un désaccord radical, absolu, a constamment existé entre la Cour de cassation et le Conseil d’Etat. En 1850 et 1851, la question a été portée devant le Tribunal des conflits. Dans les différentes espèces dont le Tribunal a été saisi, il s’agissait d’instances engagées contre l’administration des postes, à raison de fautes ou même de crimes reprochés à ses agents ; le Tribunal a considéré que, pour décider si ces faits avaient été accomplis par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions et dans quelle mesure ils pouvaient être susceptibles d’engager la responsabilité de l’Etat, il était nécessaire d’examiner et d’apprécier les règlements relatifs au service de la poste aux lettres ; qu’en se livrant à un semblable examen, l’autorité judiciaire s’immiscerait dans l’appréciation d’actes administratifs dont les lois sur la séparation des pouvoirs lui défendaient de connaître. Aussi, dans ces différentes affaires, c’est en se fondant sur la circonstance particulière d’actes administratifs à examiner et à apprécier, que le Tribunal s’est prononcé en faveur de la compétence administrative (voir, notamment, 20 mai 1850, Manoury ; 17 juillet 1850, Letellier ; 7 avril 1851, Cailliau).
Le Tribunal des conflits actuel a rendu récemment deux décisions analogues par leurs motifs et leur dispositif, au sujet de conflits élevés par le préfet du Rhône dans les instances engagées contre l’Etat par la compagnie du chemin de fer de Paris-Lyon-Méditerranée, à raison d’accidents causés par l’exposition de barils de poudre et que la compagnie imputait à l’imprudence des agents de l’Etat dans l’emballage et l’arrimage de ces poudres. Si ces différentes décisions n’ont pas tranché en principe la question qui nous occupe, il n’en faut pas moins reconnaître qu’elles en ont singulièrement réduit la portée car désormais le doute n’existe plus que dans le cas où, pour apprécier le principe et la mesure de la responsabilité de l’Etat à raison d’une faute reprochée à son agent, il ne serait nullement nécessaire d’apprécier un règlement administratif.
Tel paraît être précisément le cas de l’espèce actuelle.
D’une part, en effet, le fait d’imprudence reproché aux ouvriers de la manufacture des tabacs de Bordeaux, dans la manoeuvre du wagonnet qui a renversé et blessé la jeune Blanco, se rapporte bien directement à leur emploi.
D’autre part, il n’apparaît pas, et il serait bien difficile de concevoir, qu’il puisse y avoir dans l’administration des tabacs, un règlement administratif quelconque qui aurait eu pour but et pour effet de régler les conséquences d’un pareil fait au point de vue de la responsabilité qui en résulterait pour l’Etat vis-à-vis des tiers.
Nous sommes donc en présence d’une action en dommages-intérêts formée par un particulier contre l’Etat à raison d’un quasi-délit, que des gens à son service auraient commis dans l’accomplissement de l’emploi auquel ils sont préposés, et en dehors de tout règlement administratif qui ait pu préciser et limiter la responsabilité de l’Etat vis-à-vis des tiers.
Quelle est l’autorité compétente pour statuer sur cette action ? En l’absence d’un texte spécial qui ait déterminé la compétence, la question ne peut être tranchée que par l’application des principes généraux.
C’est ici que nous nous trouvons en face des deux doctrines contraires de la Cour de cassation et du Conseil d’Etat.
La première repose tout entière sur cette idée que l’article 1384 du code civil qui déclare les maîtres et les commettants responsables du dommage causé par leurs domestiques et préposés, est applicable à l’Etat comme aux particuliers ; d’où la conséquence que l’autorité judiciaire serait seule compétente pour tirer les conséquences légales de cette responsabilité, aussi bien à l’égard de l’Etat qu’à l’égard des simples particuliers (Civ., req. 1er avril 1845, D.P.45.1.261 ; 19 décembre, D.P.55.1.37).
La doctrine du Conseil d’Etat contient, tout à la fois, une contradiction directe à la thèse de l’autorité judiciaire, et les motifs qui servent de fondements à la compétence administrative.
D’une part, en effet, elle conteste que l’article 1384 soit applicable à l’Etat et que la responsabilité de l’Etat, en cas de faute, de négligences ou d’erreurs commises par ses agents, doive être appréciée selon les principes et les dispositions du droit civil.
D’autre part, elle établit la compétence administrative pour l’appréciation de cette responsabilité sur deux motifs : le premier, tiré du principe de la séparation des pouvoirs, duquel dériverait l’incompétence de l’autorité judiciaire pour statuer sur les réclamations formées contre l’Etat à l’occasion des services publics ; le deuxième, tiré de la législation de 1790 sur la liquidation de la dette publique, d’après laquelle il n’appartiendrait qu’à l’autorité administrative de déclarer l’Etat débiteur, c’est-à-dire de statuer sur les actions qui tendent à faire reconnaître une dette à la charge de l’Etat (voir notamment Conseil d’Etat, 6 décembre 1855, Rotschild ; 20 février 1858, Carcassonne ; 1er juin 1861, Bandry ; 7 mai 1862, Vincent ; 29 mai 1867, Bourdet).
Nous ne nous attacherons pas à ce deuxième motif. Les textes législatifs dont il est tiré, en attribuant à l’Assemblée nationale, d’abord, à l’autorité administrative, ensuite, plénitude de juridiction pour connaître de toutes les difficultés qui pourraient s’élever au sujet des droits de créance réclamés contre l’Etat, paraissent n’avoir eu en vue que la liquidation des créances arriérées. D’un autre côté, ils confondent, dans la généralité de leurs termes, toutes les créances quelle que soit leur cause, sans distinguer entre elles suivant qu’elles concernent l’Etat puissance publique ou l’Etat personne civile. Or, c’est là une distinction que la raison commande, que la loi du 5 novembre 1790 sur le domaine de l’Etat a toujours reconnue et pratiquée depuis quarante ans. Les lois sur la liquidation de la dette publique n’ont pu la laisser de côté qu’à raison précisément de leur caractère exceptionnel et transitoire. Cette règle qu’il n’appartient qu’à l’autorité administrative de constituer l’Etat débiteur, outre qu’elle ne repose pas sur une base solide, a donc, si on la prend dans un sens absolu, le grave inconvénient d’exagérer singulièrement la doctrine du Conseil d’Etat à laquelle elle a malheureusement prêté sa formule.
Que si on l’entend dans ce sens restreint, seul conforme à la jurisprudence du Conseil d’Etat, qu’elle ne concerne que les actions formées contre l’Etat puissance publique, à l’exclusion de celles formées contre l’Etat personne civile, il n’est plus nécessaire d’évoquer à son égard la législation sur la liquidation de la dette publique, car elle n’est plus que l’application à une certaine catégorie d’actions de la première règle plus générale, d’après laquelle l’autorité judiciaire serait incompétente pour connaître de toutes les réclamations formées contre l’Etat par les particuliers à l’occasion des services publics.
Mais cette règle est-elle vraiment la conséquence directe et immédiate du principe de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire ?
Pour bien comprendre la signification et la portée de ce principe dans notre droit moderne, il importe de se pénétrer de la pensée de l’Assemblée constituante qui l’y a établi et pour nous, cette pensée se révèle, non seulement par l’interdiction faite aux juges de troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, mais encore et surtout par la création dans le sein de l’administration d’une juridiction pour statuer sur tous les litiges auxquels pourraient donner lieu l’action administrative dans la gestion des divers services publics.
On a souvent contesté cette origine à la justice administrative, pour ne la faire dater que de l’an VIII, époque où, dans ce grand travail de réorganisation de l’administration française dû au génie du premier consul, elle a reçu, par l’institution des conseils de préfecture et du Conseil d’Etat, les principaux organes par lesquels elle fonctionne aujourd’hui et qui lui ont donné comme sa forme définitive.
Mais il ne faut pas perdre de vue, que dans le domaine du contentieux administratif, les conseils de préfecture n’ont guère fait qu’hériter, en vertu de la loi du 28 pluviôse an VIII, des attributions qui avaient successivement appartenu, d’abord aux directoires de district et de département, et en dernier lieu aux administrations centrales de département ; de même que le Conseil d’Etat, en vertu de l’arrêté du 5 novembre an VIII, n’a fait que recueillir la juridiction du dernier degré qui avait d’abord appartenu à la réunion des ministres en Conseil d’Etat, sous la présidence du roi, puis, après la suppression de ce conseil, à chacun des ministres dans son département ministériel pour résoudre toutes les affaires contentieuses.
Ces institutions nouvelles n’ont donc fait que réorganiser la justice administrative, de manière à donner aux justiciables des garanties analogues à celles qu’ils trouvaient devant les tribunaux civils, mais elles n’ont pas créé la justice administrative, car, cette justice, elle était sortie tout entière de l’œuvre même de l’Assemblée constituante.
En effet, la loi des 7-11 septembre 1790, détachée de celle des 16-24 août 1790 dont elle forme une annexe, en attribuant aux directoires de district et de département le jugement du contentieux relatif aux matières des contributions directes et des travaux publics, reconnaissait déjà le principe d’une justice administrative. Elle ne contenait à la vérité que des attributions spéciales qui n’embrassaient pas l’ensemble du contentieux administratif, c’est-à-dire la généralité des réclamations auxquelles pouvait donner lieu l’action administrative sous toutes ses formes ; mais, pour ces contestations, il n’était pas besoin d’attribution expresse de compétence, car il suffisait, d’une part, pour les enlever à l’autorité judiciaire, de l’interdiction qui lui était faite de troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, et, d’autre part, pour leur donner des juges, de la règle générale de la hiérarchie administrative, en vertu de laquelle les citoyens qui se prétendaient lésés dans leurs droits par les actes de l’administration pouvaient porter leurs réclamations devant l’autorité administrative supérieure. Cette dernière règle pour n’avoir pas été formulée dans la loi des 16-24 août 1790, n’en est pas moins certaine. On en trouve d’ailleurs bien vite la consécration légale : c’est d’abord le décret des 7-14 octobre 1790, d’après lequel les réclamations d’incompétence à l’égard des corps administratifs ne sont, en aucun cas, du ressort des tribunaux et doivent être portées au roi, chef de l’administration générale ; c’est ensuite la loi des 27 avril, 25 mai 1791, qui, parmi les fonctions du Conseil d’Etat composé exclusivement du roi et des ministres, comprend l’examen de toutes les difficultés en matière administrative, et l’annulation des actes irréguliers des corps administratifs.
Voilà, messieurs, les vraies origines de la justice administrative dans notre droit moderne, telles que nous les trouvons, dépouillées de leur obscurité primitive, dans un célèbre rapport sur les conseils de préfecture, présenté en 1850 au Conseil d’Etat par M. Boulatignier, ce maître éminent de la science administrative, qui a laissé dans la jurisprudence du conseil, durant une période de plus de trente ans, les traces ineffaçables d’une coopération aussi féconde qu’active.
Nous sommes donc fondés à affirmer que la juridiction administrative est sortie complète, au moins dans ses lignes essentielles, de l’œuvre de la Constituante ; et qu’ainsi, dans l’organisation des pouvoirs publics, elle a eu, dès le début, parallèlement à l’autorité judiciaire, sa place marquée et son domaine propre.
C’est maintenant que nous pouvons voir dans toute son étendue quelle était, dans la pensée de la Constituante, la portée de l’interdiction faite à l’autorité judiciaire de troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs. Cela ne signifie pas seulement que les juges devront s’abstenir de décider, par voie de dispositions générales et réglementaires, d’annuler ou de redresser les actes de l’autorité administrative, d’en critiquer la légalité. Cela veut dire aussi qu’ils sont radicalement incompétents pour connaître de toutes les demandes formées contre l’administration à raison des services publics, quel que soit leur objet, et alors même qu’elles tendraient, non pas à faire annuler, réformer ou interpréter par l’autorité judiciaire les actes de l’administration, mais simplement à faire prononcer contre elle des condamnations pécuniaires en réparation des dommages causés par ses opérations. Et il en était ainsi, alors même qu’il s’agissait d’une mainmise par l’administration sur la propriété privée, ce sont des lois spéciales qui, depuis 1810, ont attribué à l’autorité judiciaire le règlement de l’indemnité en cas d’expropriation.
C’est que l’Assemblée ne voulait pas qu’elle pût troubler de quelque manière que ce fût ses opérations. Elle voulait conserver à l’autorité administrative sa liberté complète d’action vis-à-vis de l’autorité judiciaire, afin que sa responsabilité restât entière vis-à-vis du Corps législatif, qui devait avoir le contrôle exclusif de sa marche et de ses actes.
Voilà pourquoi, pour le jugement des réclamations auxquelles pouvait donner lieu l’action administrative, une juridiction spéciale était instituée dans le sein de l’administration, étroitement liée à son action, s’inspirant de ses nécessités, et représentée, au degré le plus élevé de hiérarchie, par les ministres réunis en Conseil d’Etat, et agissant, dans cette partie de leur mission, comme toutes les autres branches du service public, sous le contrôle de l’Assemblée nationale.
C’est dans cet ordre d’idées que Thouret, dans son rapport sur la loi des 16-24 août 1790, délimitait le pouvoir judiciaire par rapport au pouvoir administratif, en ces termes : “ Le pouvoir judiciaire, distinct du pouvoir administratif, est circonscrit dans les bornes de la justice distributive pour le jugement des contestations privées entre les citoyens et pour la punition des crimes. ” Et plus tard, le savant Henrion de Pansey, comme s’il eût voulu tirer la conséquence logique de cette proposition, disait : “ Si le juge ordinaire ou territorial n’a pas le droit de connaître des affaires administratives, ce n’est pas, à cet égard, que sa compétence soit astreinte, c’est qu’elle ne s’est jamais étendue jusque-là. ”
En présence de ces deux citations qui déterminent de la façon la plus nette le domaine respectif de l’autorité judiciaire et de la juridiction administrative, nous pouvons maintenant conclure que si l’Etat en tant que personne civile, considérée soit comme propriétaire, soit comme contractant et à raison des rapports qui découlent de ces situations entre lui et les particuliers, est justiciable des tribunaux ordinaires, il ne l’est pas en tant que puissance publique chargée d’assurer la marche des divers services administratifs, à moins, pourtant, que des lois spéciales à ces services ne l’aient exceptionnellement soumis à l’autorité judiciaire, comme cela a lieu, en matière de douanes, de contributions indirectes, d’enregistrement, d’expropriation pour cause d’utilité publique et même de simple occupation temporaire pour travaux de fortification.
Mais ces exceptions ne font que confirmer la règle de notre droit public, qui place dans le domaine naturel de la compétence administrative toutes les réclamations formées contre l’Etat à raison des services publics (voir, notamment, l’arrêt du 6 août 1841, affaire Dekeister, rendu au rapport de M. Boulatignier, D.P.62.3.4.).
Cette règle étant établie, il nous semble qu’elle comprend, dans la généralité de ces termes les réclamations de la nature de celle qui nous occupe dans l’espèce, c’est-à-dire les demandes formées contre l’Etat à raison des fautes commises par ses agents dans l’accomplissement des services publics.
Nous avons vu que l’unique raison donnée par la Cour de cassation pour faire rentrer ces réclamations dans la compétence judiciaire était tirée de ce que l’article 1384 était applicable à l’Etat.
Mais c’est là une simple affirmation qui ne repose ni sur les termes de l’article 1384, ni sur le caractère du code où cet article est placé, lequel a pour objet de régir les rapports des particuliers entre eux, et non les rapports de l’administration avec les citoyens.
À la vérité, nous avons reconnu que l’Etat, comme propriétaire, comme personne civile capable de s’obliger par des contrats dans les termes du droit commun, était, à ce double point de vue, dans ses rapports avec les particuliers, soumis aux règles du droit civil.
Mais il ne s’agit pas de l’Etat propriétaire ou personne civile ; il s’agit de l’Etat puissance publique, à qui l’on vient demander compte d’un dommage causé par ses préposés dans l’accomplissement de leur service. Or, en principe général, l’Etat puissance publique n’est pas soumis aux règles du droit civil ; il ne l’est pas non plus à la compétence judiciaire ; il n’en pourrait être autrement que si une loi l’avait formellement déclaré.
Or, nous ne trouvons dans notre législation aucune loi générale qui ait déclaré à l’égard de l’Etat cette responsabilité civile, cette compétence judiciaire.
Nous avons bien, il est vrai, quelques lois spéciales qui, pour des cas déterminés, ont reconnu le principe de la responsabilité de l’Etat à raison des fautes de ses agents, et la compétence judiciaire pour appliquer cette responsabilité. Telle est, par exemple, la loi des 6-22 août 1791 sur les douanes (titre 18, article 19), qui déclare la Régie responsable du fait de ses préposés dans l’exercice et pour raison de leurs fonctions ; telle est encore la loi du 15 juillet 1845 sur les chemins de fer (article 22) qui soumet l’Etat à une responsabilité semblable, lorsque le chemin de fer est exploité à ses frais et pour son compte.
Mais il n’eût été certes pas besoin de ces dispositions spéciales si, en règle générale, l’article 1384 et la compétence judiciaire avaient été applicables à l’Etat.
Nous n’en pouvons tirer qu’un argument de plus pour prouver que cette règle générale n’existe pas.
Et maintenant faut-il le regretter ? Nous ne le pouvons pas.
Il nous semble impossible, en bonne raison et en bonne justice, d’assimiler complètement l’Etat à un simple particulier pour ses rapports avec ses agents et pour les conséquences qui en peuvent dériver au point de vue de sa responsabilité vis-à-vis des tiers.
Et d’abord, le rôle de l’Etat, dans l’accomplissement des services publics, est non pas volontaire, mais obligatoire ; il lui est imposé non dans un intérêt privé, mais dans l’intérêt de tous.
En deuxième lieu, il faut considérer l’importance et l’étendue de ces services et (en laissant à part l’armée de terre et de mer pour ne parler que des services administratifs) le nombre énorme d’agents de toutes sortes, fonctionnaires publics, agents auxiliaires, employés, gens de service qu’ils nécessitent ; les conditions de leur nomination et de leur avancement qui, réglés souvent par la loi ou par des règlements généraux, ne laissent pas toujours à l’administration la liberté de son choix ; la variété infinie des emplois, et par suite, des rapports qui s’établissent entre l’Etat et ses agents à leur occasion.
Il y a là autant de raisons qui montrent que la responsabilité de l’Etat, pour les fautes de ses agents ne peut être ni générale ni absolue ; qu’elle doit se modifier suivant les lois et règlements spéciaux à chaque service, suivant leurs nécessités, suivant aussi la nature des emplois. Eh bien, toutes ces considérations échappent, de leur nature, à l’autorité judiciaire ; elles seraient dans bien des cas pour elle, nous ne craignons pas de le dire, un véritable embarras ; elles rentrent au contraire naturellement dans le domaine de la juridiction administrative, mieux placée que l’autorité judiciaire pour interpréter les lois et règlements de l’administration, pour connaître les besoins, les nécessités de chaque service, pour établir enfin entre les intérêts essentiels de l’Etat et les droits privés une conciliation qui est le caractère dominant de sa mission (voir notamment l’arrêt du 6 décembre 1855 affaire Rotschild, rendu au rapport de M. Marchand, D.P.59.3.34).
Maintenant tout en admettant que, en thèse générale, l’article 1384 du code civil et la compétence judiciaire, pour le cas qu’il prévoit, ne concernent pas l’Etat en tant qu’administration, est-il possible de réserver les espèces pour y chercher des distinctions tirées, soit de la nature du service à l’occasion duquel l’action en responsabilité est dirigée contre l’Etat, soit de la qualité de l’agent qui aura commis le dommage sur lequel est basée l’action ? Ainsi, dans l’espèce actuelle, il s’agit d’une manufacture de tabacs qui a une grande ressemblance avec une industrie privée. Il s’agit de faits d’imprudence reprochés à de simples ouvriers qui sont en dehors de la hiérarchie administrative. Nous ne nous dissimulons pas tout ce que ces deux circonstances peuvent avoir de favorable pour faire admettre la responsabilité de l’Etat, mais nous persistons à penser que, même dans ces circonstances, il ne faut pas faire fléchir la règle de la compétence administrative pour apprécier cette responsabilité. D’une part, en effet, le service des tabacs, quelque ressemblance que son exploitation puisse offrir avec l’industrie privée, n’en est pas moins un service public, comme tous les autres services dont l’ensemble constitue notre système financier. Or, tous ces services sont des branches de l’administration ; l’Etat, dans leur gestion, agit toujours comme puissance publique, et, à ce titre, il n’est justiciable à leur égard que de la juridiction administrative, à moins d’une dérogation expresse et spéciale que nous ne rencontrons pas dans l’espèce.
À la vérité, le Conseil d’Etat a parfois distingué, parmi les différents services publics ou plutôt parmi les divers actes de la puissance publique, ceux qui avaient un caractère exclusivement politique ; mais ce n’a jamais été pour revendiquer à leur égard la compétence de la juridiction administrative ; c’était, tout au contraire, pour décliner cette compétence. Quant aux services administratifs proprement dits, les seuls dont nous ayons à nous occuper, quel que soit leur aspect extérieur, qu’ils soient relatifs à la haute police administrative, à la régie économique ou financière du pays, ils ont tous le même caractère de services administratifs, et, à ce titre, ils ne sont justiciables que de la juridiction administrative, sauf les exceptions déterminées par la loi.
Reste la circonstance que ce sont de simples ouvriers qui ont causé l’accident. Mais c’est toujours chose délicate et qui comportent une immixtion dans les détails intérieurs d’un service, que d’apprécier les rapports exacts qui existent entre l’Etat et les divers individus qu’il y emploie, et les conséquences qui peuvent dériver de ces rapports vis-à-vis des tiers. Or, une pareille immixtion, une pareille appréciation, essentiellement administrative par son objet, ne saurait appartenir aux tribunaux judiciaires. D’ailleurs, quel que soit le caractère des individus qui ont causé l’accident, il est une chose certaine, c’est que les faits reprochés se rapportent directement à un service administratif, puisque c’est précisément cette circonstance qui est le fondement de la demande. Or, elle suffit pour la faire rentrer dans la règle générale, d’après laquelle toute réclamation formée contre l’Etat, à l’occasion d’un service public, appartient à la compétence administrative, règle qui n’est, en définitive, que la sanction pratique du principe de la séparation des pouvoirs.
Ce principe, il importe de le maintenir dans toute l’énergie qu’ont entendu lui imprimer ses fondateurs ; c’est ce que nous vous demandons de faire en confirmant le conflit élevé par le préfet de la Gironde, devant le tribunal civil de Bordeaux, dans l’instance engagée par le sieur Blanco contre l’Etat.
Le père de l’enfant a intenté, devant le tribunal civil de Bordeaux, en vertu des articles 1382 et suivants, une action qui était dirigée tout à la fois contre les quatre ouvriers comme coauteurs de la blessure causée à sa fille, et contre l’Etat comme civilement responsable de l’imprudence de ses préposés.
Cette action tendait à faire condamner les ouvriers et l’Etat solidairement à lui payer une indemnité de 40 000 francs. Le mémoire en déclinatoire du préfet de la Gironde déniait toute compétence au tribunal pour connaître de l’instance, tant à l’égard des ouvriers qu’à l’égard de l’Etat.
Le jugement du tribunal civil, en date du 17 juillet 1872, ayant repoussé sur ces deux points le déclinatoire, l’arrêté de conflit qui vous est soumis n’a revendiqué la connaissance de l’action, pour l’autorité administrative qu’en tant qu’elle était dirigée contre l’Etat, laissant sans conteste à l’autorité judiciaire le droit de connaître du débat entre le sieur Blanco et les ouvriers.
Le conflit étant réduit à ces termes, la question qu’il soulève est celle de savoir quelle est des deux autorités administrative et judiciaire, celle qui a compétence générale pour connaître des actions en dommages-intérêts formées par les particuliers contre l’Etat, comme civilement responsable des fautes personnelles de ses agents dans les divers services publics, alors que les lois spéciales à ces services n’ont pas pris soin de régler cette responsabilité et de désigner celle des deux autorités qui serait chargée de l’apprécier.
Cette question a été l’objet d’une dissidence constante entre la Cour de cassation et le Conseil d’Etat, qui, dans les deux sens opposés, ont montré une égale fermeté à maintenir leur doctrine respective.
Avant d’aborder la discussion, il importe de préciser le point auquel paraît se réduire désormais la controverse.
La Cour de cassation reconnaît, avec le Conseil d’Etat, que nos lois constitutives de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire, (Lois des 22 décembre 1789-8 janvier 1790 (sect. 3, article 7), des 16-24 août 1790 (titre 2, article 13), du 16 fructidor an III), interdisent à l’autorité judiciaire tout examen, toute critique, soit des règlements administratifs, des ordres et instructions compétemment donnés par l’administration à ses agents, soit de l’omission de ces diverses mesures.
Elle admet donc que les tribunaux civils sont incompétents pour connaître des demandes formées contre l’Etat par les particuliers, à l’effet d’obtenir la réparation de dommages qui seraient résultés pour eux, soit de l’exécution des règlements et autres actes de l’autorité administrative, soit de l’omission des mesures que la prudence aurait pu commander à cette autorité, et qu’ils lui reprocheraient, de n’avoir pas prises (arrêt du 3 juin 1840, de Rotrou). Sur ce premier point, il ne saurait donc y avoir de difficulté.
Mais il n’en est pas de même des actions en dommages-intérêts formées contre l’Etat par les particuliers, lorsqu’elles sont fondées, non plus sur l’exécution ou sur l’omission de certaines mesures administratives, mais bien sur des fautes ou négligences personnelles aux agents de l’Etat dans l’emploi auquel ils sont préposés. Dans ce cas, quelle est l’autorité compétente pour statuer sur le fond du débat ?
C’est sur ce point qu’un désaccord radical, absolu, a constamment existé entre la Cour de cassation et le Conseil d’Etat. En 1850 et 1851, la question a été portée devant le Tribunal des conflits. Dans les différentes espèces dont le Tribunal a été saisi, il s’agissait d’instances engagées contre l’administration des postes, à raison de fautes ou même de crimes reprochés à ses agents ; le Tribunal a considéré que, pour décider si ces faits avaient été accomplis par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions et dans quelle mesure ils pouvaient être susceptibles d’engager la responsabilité de l’Etat, il était nécessaire d’examiner et d’apprécier les règlements relatifs au service de la poste aux lettres ; qu’en se livrant à un semblable examen, l’autorité judiciaire s’immiscerait dans l’appréciation d’actes administratifs dont les lois sur la séparation des pouvoirs lui défendaient de connaître. Aussi, dans ces différentes affaires, c’est en se fondant sur la circonstance particulière d’actes administratifs à examiner et à apprécier, que le Tribunal s’est prononcé en faveur de la compétence administrative (voir, notamment, 20 mai 1850, Manoury ; 17 juillet 1850, Letellier ; 7 avril 1851, Cailliau).
Le Tribunal des conflits actuel a rendu récemment deux décisions analogues par leurs motifs et leur dispositif, au sujet de conflits élevés par le préfet du Rhône dans les instances engagées contre l’Etat par la compagnie du chemin de fer de Paris-Lyon-Méditerranée, à raison d’accidents causés par l’exposition de barils de poudre et que la compagnie imputait à l’imprudence des agents de l’Etat dans l’emballage et l’arrimage de ces poudres. Si ces différentes décisions n’ont pas tranché en principe la question qui nous occupe, il n’en faut pas moins reconnaître qu’elles en ont singulièrement réduit la portée car désormais le doute n’existe plus que dans le cas où, pour apprécier le principe et la mesure de la responsabilité de l’Etat à raison d’une faute reprochée à son agent, il ne serait nullement nécessaire d’apprécier un règlement administratif.
Tel paraît être précisément le cas de l’espèce actuelle.
D’une part, en effet, le fait d’imprudence reproché aux ouvriers de la manufacture des tabacs de Bordeaux, dans la manoeuvre du wagonnet qui a renversé et blessé la jeune Blanco, se rapporte bien directement à leur emploi.
D’autre part, il n’apparaît pas, et il serait bien difficile de concevoir, qu’il puisse y avoir dans l’administration des tabacs, un règlement administratif quelconque qui aurait eu pour but et pour effet de régler les conséquences d’un pareil fait au point de vue de la responsabilité qui en résulterait pour l’Etat vis-à-vis des tiers.
Nous sommes donc en présence d’une action en dommages-intérêts formée par un particulier contre l’Etat à raison d’un quasi-délit, que des gens à son service auraient commis dans l’accomplissement de l’emploi auquel ils sont préposés, et en dehors de tout règlement administratif qui ait pu préciser et limiter la responsabilité de l’Etat vis-à-vis des tiers.
Quelle est l’autorité compétente pour statuer sur cette action ? En l’absence d’un texte spécial qui ait déterminé la compétence, la question ne peut être tranchée que par l’application des principes généraux.
C’est ici que nous nous trouvons en face des deux doctrines contraires de la Cour de cassation et du Conseil d’Etat.
La première repose tout entière sur cette idée que l’article 1384 du code civil qui déclare les maîtres et les commettants responsables du dommage causé par leurs domestiques et préposés, est applicable à l’Etat comme aux particuliers ; d’où la conséquence que l’autorité judiciaire serait seule compétente pour tirer les conséquences légales de cette responsabilité, aussi bien à l’égard de l’Etat qu’à l’égard des simples particuliers (Civ., req. 1er avril 1845, D.P.45.1.261 ; 19 décembre, D.P.55.1.37).
La doctrine du Conseil d’Etat contient, tout à la fois, une contradiction directe à la thèse de l’autorité judiciaire, et les motifs qui servent de fondements à la compétence administrative.
D’une part, en effet, elle conteste que l’article 1384 soit applicable à l’Etat et que la responsabilité de l’Etat, en cas de faute, de négligences ou d’erreurs commises par ses agents, doive être appréciée selon les principes et les dispositions du droit civil.
D’autre part, elle établit la compétence administrative pour l’appréciation de cette responsabilité sur deux motifs : le premier, tiré du principe de la séparation des pouvoirs, duquel dériverait l’incompétence de l’autorité judiciaire pour statuer sur les réclamations formées contre l’Etat à l’occasion des services publics ; le deuxième, tiré de la législation de 1790 sur la liquidation de la dette publique, d’après laquelle il n’appartiendrait qu’à l’autorité administrative de déclarer l’Etat débiteur, c’est-à-dire de statuer sur les actions qui tendent à faire reconnaître une dette à la charge de l’Etat (voir notamment Conseil d’Etat, 6 décembre 1855, Rotschild ; 20 février 1858, Carcassonne ; 1er juin 1861, Bandry ; 7 mai 1862, Vincent ; 29 mai 1867, Bourdet).
Nous ne nous attacherons pas à ce deuxième motif. Les textes législatifs dont il est tiré, en attribuant à l’Assemblée nationale, d’abord, à l’autorité administrative, ensuite, plénitude de juridiction pour connaître de toutes les difficultés qui pourraient s’élever au sujet des droits de créance réclamés contre l’Etat, paraissent n’avoir eu en vue que la liquidation des créances arriérées. D’un autre côté, ils confondent, dans la généralité de leurs termes, toutes les créances quelle que soit leur cause, sans distinguer entre elles suivant qu’elles concernent l’Etat puissance publique ou l’Etat personne civile. Or, c’est là une distinction que la raison commande, que la loi du 5 novembre 1790 sur le domaine de l’Etat a toujours reconnue et pratiquée depuis quarante ans. Les lois sur la liquidation de la dette publique n’ont pu la laisser de côté qu’à raison précisément de leur caractère exceptionnel et transitoire. Cette règle qu’il n’appartient qu’à l’autorité administrative de constituer l’Etat débiteur, outre qu’elle ne repose pas sur une base solide, a donc, si on la prend dans un sens absolu, le grave inconvénient d’exagérer singulièrement la doctrine du Conseil d’Etat à laquelle elle a malheureusement prêté sa formule.
Que si on l’entend dans ce sens restreint, seul conforme à la jurisprudence du Conseil d’Etat, qu’elle ne concerne que les actions formées contre l’Etat puissance publique, à l’exclusion de celles formées contre l’Etat personne civile, il n’est plus nécessaire d’évoquer à son égard la législation sur la liquidation de la dette publique, car elle n’est plus que l’application à une certaine catégorie d’actions de la première règle plus générale, d’après laquelle l’autorité judiciaire serait incompétente pour connaître de toutes les réclamations formées contre l’Etat par les particuliers à l’occasion des services publics.
Mais cette règle est-elle vraiment la conséquence directe et immédiate du principe de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire ?
Pour bien comprendre la signification et la portée de ce principe dans notre droit moderne, il importe de se pénétrer de la pensée de l’Assemblée constituante qui l’y a établi et pour nous, cette pensée se révèle, non seulement par l’interdiction faite aux juges de troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, mais encore et surtout par la création dans le sein de l’administration d’une juridiction pour statuer sur tous les litiges auxquels pourraient donner lieu l’action administrative dans la gestion des divers services publics.
On a souvent contesté cette origine à la justice administrative, pour ne la faire dater que de l’an VIII, époque où, dans ce grand travail de réorganisation de l’administration française dû au génie du premier consul, elle a reçu, par l’institution des conseils de préfecture et du Conseil d’Etat, les principaux organes par lesquels elle fonctionne aujourd’hui et qui lui ont donné comme sa forme définitive.
Mais il ne faut pas perdre de vue, que dans le domaine du contentieux administratif, les conseils de préfecture n’ont guère fait qu’hériter, en vertu de la loi du 28 pluviôse an VIII, des attributions qui avaient successivement appartenu, d’abord aux directoires de district et de département, et en dernier lieu aux administrations centrales de département ; de même que le Conseil d’Etat, en vertu de l’arrêté du 5 novembre an VIII, n’a fait que recueillir la juridiction du dernier degré qui avait d’abord appartenu à la réunion des ministres en Conseil d’Etat, sous la présidence du roi, puis, après la suppression de ce conseil, à chacun des ministres dans son département ministériel pour résoudre toutes les affaires contentieuses.
Ces institutions nouvelles n’ont donc fait que réorganiser la justice administrative, de manière à donner aux justiciables des garanties analogues à celles qu’ils trouvaient devant les tribunaux civils, mais elles n’ont pas créé la justice administrative, car, cette justice, elle était sortie tout entière de l’œuvre même de l’Assemblée constituante.
En effet, la loi des 7-11 septembre 1790, détachée de celle des 16-24 août 1790 dont elle forme une annexe, en attribuant aux directoires de district et de département le jugement du contentieux relatif aux matières des contributions directes et des travaux publics, reconnaissait déjà le principe d’une justice administrative. Elle ne contenait à la vérité que des attributions spéciales qui n’embrassaient pas l’ensemble du contentieux administratif, c’est-à-dire la généralité des réclamations auxquelles pouvait donner lieu l’action administrative sous toutes ses formes ; mais, pour ces contestations, il n’était pas besoin d’attribution expresse de compétence, car il suffisait, d’une part, pour les enlever à l’autorité judiciaire, de l’interdiction qui lui était faite de troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, et, d’autre part, pour leur donner des juges, de la règle générale de la hiérarchie administrative, en vertu de laquelle les citoyens qui se prétendaient lésés dans leurs droits par les actes de l’administration pouvaient porter leurs réclamations devant l’autorité administrative supérieure. Cette dernière règle pour n’avoir pas été formulée dans la loi des 16-24 août 1790, n’en est pas moins certaine. On en trouve d’ailleurs bien vite la consécration légale : c’est d’abord le décret des 7-14 octobre 1790, d’après lequel les réclamations d’incompétence à l’égard des corps administratifs ne sont, en aucun cas, du ressort des tribunaux et doivent être portées au roi, chef de l’administration générale ; c’est ensuite la loi des 27 avril, 25 mai 1791, qui, parmi les fonctions du Conseil d’Etat composé exclusivement du roi et des ministres, comprend l’examen de toutes les difficultés en matière administrative, et l’annulation des actes irréguliers des corps administratifs.
Voilà, messieurs, les vraies origines de la justice administrative dans notre droit moderne, telles que nous les trouvons, dépouillées de leur obscurité primitive, dans un célèbre rapport sur les conseils de préfecture, présenté en 1850 au Conseil d’Etat par M. Boulatignier, ce maître éminent de la science administrative, qui a laissé dans la jurisprudence du conseil, durant une période de plus de trente ans, les traces ineffaçables d’une coopération aussi féconde qu’active.
Nous sommes donc fondés à affirmer que la juridiction administrative est sortie complète, au moins dans ses lignes essentielles, de l’œuvre de la Constituante ; et qu’ainsi, dans l’organisation des pouvoirs publics, elle a eu, dès le début, parallèlement à l’autorité judiciaire, sa place marquée et son domaine propre.
C’est maintenant que nous pouvons voir dans toute son étendue quelle était, dans la pensée de la Constituante, la portée de l’interdiction faite à l’autorité judiciaire de troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs. Cela ne signifie pas seulement que les juges devront s’abstenir de décider, par voie de dispositions générales et réglementaires, d’annuler ou de redresser les actes de l’autorité administrative, d’en critiquer la légalité. Cela veut dire aussi qu’ils sont radicalement incompétents pour connaître de toutes les demandes formées contre l’administration à raison des services publics, quel que soit leur objet, et alors même qu’elles tendraient, non pas à faire annuler, réformer ou interpréter par l’autorité judiciaire les actes de l’administration, mais simplement à faire prononcer contre elle des condamnations pécuniaires en réparation des dommages causés par ses opérations. Et il en était ainsi, alors même qu’il s’agissait d’une mainmise par l’administration sur la propriété privée, ce sont des lois spéciales qui, depuis 1810, ont attribué à l’autorité judiciaire le règlement de l’indemnité en cas d’expropriation.
C’est que l’Assemblée ne voulait pas qu’elle pût troubler de quelque manière que ce fût ses opérations. Elle voulait conserver à l’autorité administrative sa liberté complète d’action vis-à-vis de l’autorité judiciaire, afin que sa responsabilité restât entière vis-à-vis du Corps législatif, qui devait avoir le contrôle exclusif de sa marche et de ses actes.
Voilà pourquoi, pour le jugement des réclamations auxquelles pouvait donner lieu l’action administrative, une juridiction spéciale était instituée dans le sein de l’administration, étroitement liée à son action, s’inspirant de ses nécessités, et représentée, au degré le plus élevé de hiérarchie, par les ministres réunis en Conseil d’Etat, et agissant, dans cette partie de leur mission, comme toutes les autres branches du service public, sous le contrôle de l’Assemblée nationale.
C’est dans cet ordre d’idées que Thouret, dans son rapport sur la loi des 16-24 août 1790, délimitait le pouvoir judiciaire par rapport au pouvoir administratif, en ces termes : “ Le pouvoir judiciaire, distinct du pouvoir administratif, est circonscrit dans les bornes de la justice distributive pour le jugement des contestations privées entre les citoyens et pour la punition des crimes. ” Et plus tard, le savant Henrion de Pansey, comme s’il eût voulu tirer la conséquence logique de cette proposition, disait : “ Si le juge ordinaire ou territorial n’a pas le droit de connaître des affaires administratives, ce n’est pas, à cet égard, que sa compétence soit astreinte, c’est qu’elle ne s’est jamais étendue jusque-là. ”
En présence de ces deux citations qui déterminent de la façon la plus nette le domaine respectif de l’autorité judiciaire et de la juridiction administrative, nous pouvons maintenant conclure que si l’Etat en tant que personne civile, considérée soit comme propriétaire, soit comme contractant et à raison des rapports qui découlent de ces situations entre lui et les particuliers, est justiciable des tribunaux ordinaires, il ne l’est pas en tant que puissance publique chargée d’assurer la marche des divers services administratifs, à moins, pourtant, que des lois spéciales à ces services ne l’aient exceptionnellement soumis à l’autorité judiciaire, comme cela a lieu, en matière de douanes, de contributions indirectes, d’enregistrement, d’expropriation pour cause d’utilité publique et même de simple occupation temporaire pour travaux de fortification.
Mais ces exceptions ne font que confirmer la règle de notre droit public, qui place dans le domaine naturel de la compétence administrative toutes les réclamations formées contre l’Etat à raison des services publics (voir, notamment, l’arrêt du 6 août 1841, affaire Dekeister, rendu au rapport de M. Boulatignier, D.P.62.3.4.).
Cette règle étant établie, il nous semble qu’elle comprend, dans la généralité de ces termes les réclamations de la nature de celle qui nous occupe dans l’espèce, c’est-à-dire les demandes formées contre l’Etat à raison des fautes commises par ses agents dans l’accomplissement des services publics.
Nous avons vu que l’unique raison donnée par la Cour de cassation pour faire rentrer ces réclamations dans la compétence judiciaire était tirée de ce que l’article 1384 était applicable à l’Etat.
Mais c’est là une simple affirmation qui ne repose ni sur les termes de l’article 1384, ni sur le caractère du code où cet article est placé, lequel a pour objet de régir les rapports des particuliers entre eux, et non les rapports de l’administration avec les citoyens.
À la vérité, nous avons reconnu que l’Etat, comme propriétaire, comme personne civile capable de s’obliger par des contrats dans les termes du droit commun, était, à ce double point de vue, dans ses rapports avec les particuliers, soumis aux règles du droit civil.
Mais il ne s’agit pas de l’Etat propriétaire ou personne civile ; il s’agit de l’Etat puissance publique, à qui l’on vient demander compte d’un dommage causé par ses préposés dans l’accomplissement de leur service. Or, en principe général, l’Etat puissance publique n’est pas soumis aux règles du droit civil ; il ne l’est pas non plus à la compétence judiciaire ; il n’en pourrait être autrement que si une loi l’avait formellement déclaré.
Or, nous ne trouvons dans notre législation aucune loi générale qui ait déclaré à l’égard de l’Etat cette responsabilité civile, cette compétence judiciaire.
Nous avons bien, il est vrai, quelques lois spéciales qui, pour des cas déterminés, ont reconnu le principe de la responsabilité de l’Etat à raison des fautes de ses agents, et la compétence judiciaire pour appliquer cette responsabilité. Telle est, par exemple, la loi des 6-22 août 1791 sur les douanes (titre 18, article 19), qui déclare la Régie responsable du fait de ses préposés dans l’exercice et pour raison de leurs fonctions ; telle est encore la loi du 15 juillet 1845 sur les chemins de fer (article 22) qui soumet l’Etat à une responsabilité semblable, lorsque le chemin de fer est exploité à ses frais et pour son compte.
Mais il n’eût été certes pas besoin de ces dispositions spéciales si, en règle générale, l’article 1384 et la compétence judiciaire avaient été applicables à l’Etat.
Nous n’en pouvons tirer qu’un argument de plus pour prouver que cette règle générale n’existe pas.
Et maintenant faut-il le regretter ? Nous ne le pouvons pas.
Il nous semble impossible, en bonne raison et en bonne justice, d’assimiler complètement l’Etat à un simple particulier pour ses rapports avec ses agents et pour les conséquences qui en peuvent dériver au point de vue de sa responsabilité vis-à-vis des tiers.
Et d’abord, le rôle de l’Etat, dans l’accomplissement des services publics, est non pas volontaire, mais obligatoire ; il lui est imposé non dans un intérêt privé, mais dans l’intérêt de tous.
En deuxième lieu, il faut considérer l’importance et l’étendue de ces services et (en laissant à part l’armée de terre et de mer pour ne parler que des services administratifs) le nombre énorme d’agents de toutes sortes, fonctionnaires publics, agents auxiliaires, employés, gens de service qu’ils nécessitent ; les conditions de leur nomination et de leur avancement qui, réglés souvent par la loi ou par des règlements généraux, ne laissent pas toujours à l’administration la liberté de son choix ; la variété infinie des emplois, et par suite, des rapports qui s’établissent entre l’Etat et ses agents à leur occasion.
Il y a là autant de raisons qui montrent que la responsabilité de l’Etat, pour les fautes de ses agents ne peut être ni générale ni absolue ; qu’elle doit se modifier suivant les lois et règlements spéciaux à chaque service, suivant leurs nécessités, suivant aussi la nature des emplois. Eh bien, toutes ces considérations échappent, de leur nature, à l’autorité judiciaire ; elles seraient dans bien des cas pour elle, nous ne craignons pas de le dire, un véritable embarras ; elles rentrent au contraire naturellement dans le domaine de la juridiction administrative, mieux placée que l’autorité judiciaire pour interpréter les lois et règlements de l’administration, pour connaître les besoins, les nécessités de chaque service, pour établir enfin entre les intérêts essentiels de l’Etat et les droits privés une conciliation qui est le caractère dominant de sa mission (voir notamment l’arrêt du 6 décembre 1855 affaire Rotschild, rendu au rapport de M. Marchand, D.P.59.3.34).
Maintenant tout en admettant que, en thèse générale, l’article 1384 du code civil et la compétence judiciaire, pour le cas qu’il prévoit, ne concernent pas l’Etat en tant qu’administration, est-il possible de réserver les espèces pour y chercher des distinctions tirées, soit de la nature du service à l’occasion duquel l’action en responsabilité est dirigée contre l’Etat, soit de la qualité de l’agent qui aura commis le dommage sur lequel est basée l’action ? Ainsi, dans l’espèce actuelle, il s’agit d’une manufacture de tabacs qui a une grande ressemblance avec une industrie privée. Il s’agit de faits d’imprudence reprochés à de simples ouvriers qui sont en dehors de la hiérarchie administrative. Nous ne nous dissimulons pas tout ce que ces deux circonstances peuvent avoir de favorable pour faire admettre la responsabilité de l’Etat, mais nous persistons à penser que, même dans ces circonstances, il ne faut pas faire fléchir la règle de la compétence administrative pour apprécier cette responsabilité. D’une part, en effet, le service des tabacs, quelque ressemblance que son exploitation puisse offrir avec l’industrie privée, n’en est pas moins un service public, comme tous les autres services dont l’ensemble constitue notre système financier. Or, tous ces services sont des branches de l’administration ; l’Etat, dans leur gestion, agit toujours comme puissance publique, et, à ce titre, il n’est justiciable à leur égard que de la juridiction administrative, à moins d’une dérogation expresse et spéciale que nous ne rencontrons pas dans l’espèce.
À la vérité, le Conseil d’Etat a parfois distingué, parmi les différents services publics ou plutôt parmi les divers actes de la puissance publique, ceux qui avaient un caractère exclusivement politique ; mais ce n’a jamais été pour revendiquer à leur égard la compétence de la juridiction administrative ; c’était, tout au contraire, pour décliner cette compétence. Quant aux services administratifs proprement dits, les seuls dont nous ayons à nous occuper, quel que soit leur aspect extérieur, qu’ils soient relatifs à la haute police administrative, à la régie économique ou financière du pays, ils ont tous le même caractère de services administratifs, et, à ce titre, ils ne sont justiciables que de la juridiction administrative, sauf les exceptions déterminées par la loi.
Reste la circonstance que ce sont de simples ouvriers qui ont causé l’accident. Mais c’est toujours chose délicate et qui comportent une immixtion dans les détails intérieurs d’un service, que d’apprécier les rapports exacts qui existent entre l’Etat et les divers individus qu’il y emploie, et les conséquences qui peuvent dériver de ces rapports vis-à-vis des tiers. Or, une pareille immixtion, une pareille appréciation, essentiellement administrative par son objet, ne saurait appartenir aux tribunaux judiciaires. D’ailleurs, quel que soit le caractère des individus qui ont causé l’accident, il est une chose certaine, c’est que les faits reprochés se rapportent directement à un service administratif, puisque c’est précisément cette circonstance qui est le fondement de la demande. Or, elle suffit pour la faire rentrer dans la règle générale, d’après laquelle toute réclamation formée contre l’Etat, à l’occasion d’un service public, appartient à la compétence administrative, règle qui n’est, en définitive, que la sanction pratique du principe de la séparation des pouvoirs.
Ce principe, il importe de le maintenir dans toute l’énergie qu’ont entendu lui imprimer ses fondateurs ; c’est ce que nous vous demandons de faire en confirmant le conflit élevé par le préfet de la Gironde, devant le tribunal civil de Bordeaux, dans l’instance engagée par le sieur Blanco contre l’Etat.
